Обществознание

 

 

Тема: Человек и право

 

Урок: Государственное право (часть 2)

 

1. Введение

 

 

Здравствуйте. Сегодня мы продолжаем изучение темы «Государственное право Российской Федерации». На прошлом уроке мы проанализировали общие вопросы государственного права, а сейчас поговорим о конкретных субъектах власти.

 

Как вы уже знаете, одним из важнейших принципов правового государства является наличие системы разделения властей. Такая система была предложена в XVII веке английским философом Джоном Локком (рис. 1), который считал, что единственный способ избежать тирании – это разделить властные полномочия между разными субъектами.

Рис. 1. Джон Локк

Когда эту идею стали реализовывать на практике, выяснилось, что абсолютно независимые друг от друга ветви власти ведут себя как лебедь, щука и рак в известной басне Крылова – тянут каждый в свою сторону. Демократический принцип вроде бы действует, но государство ощутимо сползает к анархии.

Чтобы этого не происходило, уже в Конституции США 1787 года был предусмотрен специальный механизм, который называется системой сдержек и противовесов. Он предполагает, что различные ветви власти, сохраняя независимость, будут выполнять друг по отношению к другу контрольные функции. Таким образом ветви власти будут действовать солидарно, но возможность установления диктатуры одной из них будет исключена.

Система сдержек и противовесов является принципом конституционного строя Российской Федерации. Рассмотрим ее на схеме (рис. 2).

Рис. 2. Конституционный строй РФ

В центре нашей схемы находится Президент РФ. Он является главой государства, но не возглавляет конкретно ни одну из ветвей власти, являясь как бы посредником между ними. Систему законодательной власти в России возглавляет парламент – Федеральное Собрание РФ. Он состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы. Исполнительную власть возглавляет правительство. Высшая судебная власть представлена тремя высшими судами – это Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ.

Контроль Президента над Федеральным Собранием проявляется, в частности, в том, что Президент назначает выборы Государственной Думы, а также при особых обстоятельствах может распустить Государственную Думу. Федеральное Собрание, в свою очередь, может объявить Президенту импичмент (рис. 3).

Рис. 3. Конституционный строй РФ (2)

Разумеется, Президент не может распустить нижнюю палату парламента в любой момент, когда ему захочется; он должен делать это исключительно в соответствии с законом. Но и Государственная Дума не имеет права инициировать процедуру импичмента, если Президент не совершил никакого тяжкого преступления.

Контрольные функции парламента над правительством выражаются в возможности для Государственной Думы вынести вотум недоверия правительству. Правительство, в свою очередь, обладает правом законодательной инициативы (об этом праве мы говорили в рамках предыдущей темы), то есть может заставить нижнюю палату парламента рассмотреть проект необходимого ему закона (рис. 4).

Рис. 4. Конституционный строй РФ (3)

Контроль Президента над правительством огромен. Достаточно сказать, что именно Президент назначает на свои должности председателя правительства, его заместителей и федеральных министров, а также может в любой момент отправить в отставку как одного члена правительства, так и весь кабинет. Но важно помнить, что кандидатура председателя правительства должна быть согласована Президентом с Государственной Думой, и это дополнительный рычаг влияния парламента на главу государства (рис. 5).

Рис. 5. Конституционный строй РФ (3)

Рассмотрим теперь функции высших органов судебной власти России в системе сдержек и противовесов (рис. 6). Статья 128 Конституции гласит: «Судьи Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации назначаются Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации».

Рис. 6. Конституционный строй РФ (4)

Это означает, что судебную власть контролируют сразу и глава государства, и высший орган законодательной власти. Судьи, в свою очередь, контролируют всю систему. Так, Конституционный Суд РФ разрешает вопросы о соответствии Конституции РФ любых законов, указов Президента и постановлений правительства; Верховный Суд разбирает дела о преступлениях, совершенных высшими должностными лицами РФ; Высший Арбитражный Суд разрешает экономические споры, возникшие с участием высших органов федеральной власти (рис. 7).

Рис. 7. Конституционный строй РФ (5)

Нетрудно заметить, что нарисованная нами схема получилась не очень симметричной. Правительство РФ – высший орган исполнительной власти – обладает весьма урезанными правами. Можно ли уравнять правительство по положению с другими федеральными органами?

Да, можно. Так, к примеру, сделано в США. Президент там является главой исполнительной власти и, естественно, перемещается в угол, который занимает правительство, перенося с собой все свои полномочия. В этом случае система сдержек и противовесов будет совершенно симметричной, но это будет уже президентская республика, а не смешанная, как в России (рис. 8).

Рис. 8. Виды республик

Давайте посмотрим на систему сдержек и противовесов в парламентской республике. Как вы знаете, правительство в таких странах формируется партией, получившей большинство на парламентских выборах, то есть оно полностью зависит от парламента. Президент в такой республике также избирается парламентом и отвечает перед ним за свои действия. Суды формально независимы, однако законодательная власть может, опираясь на мнение большинства, провести любую реформу судебной власти. Так что центром политической жизни в таком государстве будет только парламент.

Обратимся к институту Президента РФ. Ему посвящена вся четвертая глава российской Конституции. Описание полномочий Президента занимает десяток статей. Давайте суммируем, распределив президентские прерогативы  по ветвям власти.

Во-первых, Президент обладает функциями как глава государства. В этом качестве он представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти; объявляет режим военного или чрезвычайного положения; является Верховным Главнокомандующим, гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина.

В системе высшей законодательной власти Президент обладает правом законодательной инициативы; подписывает и публикует законы; назначает выборы депутатов Государственной Думы РФ; обладает правом роспуска Государственной Думы РФ.

В системе высшей исполнительной власти Президент назначает Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров; руководит действиями Правительства РФ; имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ; отправляет Правительство РФ в отставку.

Наконец, в системе высшей судебной власти Президент принимает участие в назначении судей высших федеральных судов и обладает правом помилования.

Столь широкие полномочия объясняют, почему к кандидатам на должность Президента РФ предъявляются столь жесткие требования. Это возраст не менее 35 лет и постоянное проживание в Российской Федерации в течение не менее 10 лет. Для кандидатов на другие должности возрастной ценз  гораздо ниже, а ценз оседлости, то есть постоянного проживания в стране, вообще отсутствует.

Честно говоря, в некоторых странах требования к кандидатам на пост президента являются еще более строгими. Возрастной ценз может составлять и 40 лет, а президентом США может стать только человек, родившийся на территории Соединенных Штатов. Именно это требование стало непреодолимым для одного из неформальных лидеров Республиканской партии США Арнольда Шварценеггера (рис. 9); он был готов выдвинуть свою кандидатуру на президентских выборах 2008 года, но, увы, родился в Австрии и до 35-летнего возраста не имел американского гражданства.

Рис. 9. А. Шварценеггер

Высшая законодательная власть в России представлена Федеральным Собранием. Именно так называется российский парламент. Пожалуйста, не называйте его Думой – это грубая ошибка. Государственная Дума – это нижняя палата парламента, а Совет Федерации – верхняя.

Государственная Дума состоит из 450 депутатов, которые избираются на пятилетний срок по партийным спискам с заградительным барьером 7%. Это означает, что на парламентских выборах граждане России голосуют не за конкретных депутатов, а за ту или иную политическую партию. В Государственную Думу проходят представители только тех партий, которые набрали не менее 7% голосов – именно это и называется заградительным барьером. Представители каждой партии формируют в Государственной Думе собственную фракцию.

Верхняя палата парламента – Совет Федерации – состоит из представителей субъектов РФ. Такой принцип комплектования характерен для всех стран, в которых существуют двухпалатные парламенты. В Соединенных Штатах Америки верхняя палата включает по 2 представителя от каждого штата и носит название Сенат. По аналогии с США члены верхней палаты нашего парламента тоже неофициально называются сенаторами.

Каждый субъект РФ представлен в верхней палате двумя парламентариями. Одного избирает высший орган законодательной власти субъекта РФ, другой назначается главой исполнительной власти субъекта с согласия органа законодательной власти.

Рассмотрим способ формирования Совета Федерации на примере Москвы. Высший орган законодательной власти в Москве – это Московская городская дума (рис. 10), глава исполнительной власти в городе – Мэр (рис. 11), премьер правительства Москвы. Один представитель Москвы в Совете Федерации избирается Московской городской думой, другой назначается Мэром с согласия Мосгордумы (рис. 12).

Рис. 10. Мосгордума

Рис. 11. Мэр Москвы А. Собянин

Рис. 12. Формирование Совета Федерации в Москве

В других субъектах РФ применяется тот же порядок. В Татарстане одного сенатора избирает парламент этой республики, а другого назначает президент Татарстана с согласия парламента. В Ивановской области одного сенатора избирает Ивановская областная дума, а другого – назначает губернатор Ивановской области с согласия Ивановской областной думы.

Высшим органом исполнительной власти в России является Правительство РФ. Его возглавляет Председатель Правительства, которого в просторечии часто называют премьер-министром. Председатель Правительства – фактически второй человек в государстве; это подтверждается тем, что в случае тяжелой болезни или отсутствия Президента по иным причинам именно он исполняет обязанности главы государства. В свою очередь Председателя правительства назначает Президент РФ с согласия Государственной Думы, а заместителей председателя правительства и федеральных министров Президент назначает единолично – правда, по представлению премьер-министра.

Обратите внимание, что Президент РФ обладает очень широкими полномочиями в сфере исполнительной власти (рис. 13). Он не только формирует состав правительства, но и сам руководит несколькими министерствами. В системе исполнительной власти выделяют так называемый «силовой блок», в который входят министерство внутренних дел, министерство иностранных дел, министерство обороны, МЧС и министерство юстиции, а также несколько федеральных служб и управлений. То, что Президент напрямую руководит «силовым блоком», объясняется его функциями верховного главнокомандующего.

Рис. 13. Исполнительная власть

Важность системы исполнительной власти в стране подчеркивается тем, что общественные отношения, возникающие в сфере государственного управления, являются предметом специальной отрасли права – административного права. О нем мы поговорим на одном из следующих занятий.

Систему судебной власти в России возглавляют сразу три суда – Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ. Судьи высших федеральных судов, как мы уже говорили, назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ. Срок полномочий членов Конституционного Суда составляет 15 лет, а срок полномочий судей других высших судов не определен. Впрочем, судьи не могут занимать свои должности после достижения 70-летнего возраста.

В России существует тройная судебная система. Конституционный Суд РФ разрешает вопросы о соответствии нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам. В некоторых субъектах РФ существуют собственные конституционные или уставные суды, которые решают те же вопросы на региональном уровне.

Верховный Суд Российской Федерации возглавляет систему судов общей юрисдикции. На нижнем уровне этой системы находятся районные суды, в которых существуют коллегии по уголовным и по гражданским делам. Выше находятся суды общей юрисдикции субъектов РФ, а еще выше – Верховный Суд. Он рассматривает особо важные уголовные и гражданские дела, а по отношению к нижестоящим судам играет роль апелляционной и кассационной инстанции (рис. 14).

Рис. 14. Верховный Суд РФ

Высший Арбитражный Суд РФ (рис. 15) возглавляет систему арбитражных судов субъектов РФ и является высшим органом по разрешению экономических споров. В настоящее время арбитражные суды существуют в 81 субъекте РФ из 83. Кроме арбитражных судов субъектов РФ в России существуют специальные арбитражные апелляционные суды.

Рис. 15. Высший Арбитражный Суд РФ

Кроме высших органов федеральной власти в России существует система органов государственной власти субъектов РФ. В субъектах РФ она представлена, в частности, региональными парламентами. Почти везде региональные законодательные собрания однопалатные, а принцип их формирования такой же, как у Государственной Думы РФ, то есть депутаты избираются не по одномандатным округам, а по партийным спискам. Число членов в региональных парламентах также меньше, чем в Государственной Думе: в Московской городской думе их 35, в Московской областной думе – 50. В Якутии, Кабардино-Балкарии, Карелии и Свердловской области существуют двухпалатные парламенты.

Исполнительную власть в субъектах РФ осуществляют президенты республик, губернаторы и главы администраций краев, областей, автономной области и автономных округов, губернатор Санкт-Петербурга и мэр Москвы. Главы исполнительной власти субъектов РФ в настоящее время избираются не населением, а органами региональной законодательной власти по представлению Президента РФ. Таким образом, губернаторы и главы администраций зависят не только от Президента России, но и от местного парламента, а значит, и от жителей субъекта, так как члены региональных парламентов избираются именно народом.

Наконец, в России существует система местного самоуправления. В нее входят муниципальные образования, или муниципалитеты. В нашей стране более 10 тысяч муниципальных образований. Население принимает участие в их работе посредством участия в муниципальных выборах и референдумах, избирает советников муниципальных образований.

Итак, мы с вами рассмотрели систему высшей государственной власти РФ. Это первая из отраслей права, которую мы проанализировали. На следующем занятии мы обсудим институты административного права. А наш урок на этом окончен. Спасибо за внимание.

Президентская власть в странах мира

В эпоху Нового времени, когда в Европе стали происходить революции, называемые некоторыми историками буржуазными, возник вопрос, кто же будет управлять государством после ликвидации монархии. Опыт средневековых республик (Венеции или Лукки) здесь не годился, так как эти государства были очень небольшими и могли управляться непосредственно народным собранием – органом непосредственной демократии.

Население (точнее, та его часть, которая обладала избирательными правами) стало самостоятельно решать вопрос о главе государства. После освобождения Нидерландов от испанского владычества созданное государство возглавили статхаудеры, то есть «держатели государства» (это слово понятно даже человеку, который не знает голландского, но знает английский, – the state (государство) и to hold (держать). Статхаудер Вильгельм Оранский (рис. 16) был настолько популярен в своей стране, что его династия – династия Оранских – правит Нидерландами до наших дней, а еще одного представителя этой династии англичане после Славной революции даже пригласили править своей страной.

Рис. 16. Вильгельм Оранский

Во время Английской революции был казнен король Карл I. Лидер революции Оливер Кромвель (рис. 17) также занял пост главы государства с титулом лорда-протектора (то есть лорда-защитника). Однако его власть практически ничем не была ограничена. Это был тот же монарх, но получивший полномочия от народа. Необходимо было разработать систему контроля над его действиями и определить срок, в течение которого он будет занимать свой пост.

Рис. 17. Оливер Кромвель

Впервые это было сделано в США. Именно там появилась должность президента (от латинского pre – впереди и sitio – сидеть), то есть председателя. Первым президентом США стал Джордж Вашингтон (рис. 18). Он исполнял президентские полномочия два срока подряд и категорически отказался баллотироваться в третий раз. С тех пор только один американский президент решился выставить свою кандидатуру на выборах по истечении двух сроков. Это был Франклин Рузвельт (рис. 19). Он побеждал на выборах четырежды – в 1932, 1936, 1940 и 1944 годах, но после его смерти в Конституцию США была внесена поправка, официально запрещающая баллотироваться на президентских выборах в третий раз.

Рис. 18. Джордж Вашингтон

Рис. 19. Франклин Рузвельт

В XX веке США продемонстрировали миру пример отстранения президента от исполнения его полномочий. Конгресс США рассматривал дело, известное как «Уотергейтский скандал»: президент Никсон обвинялся в слежке за своими политическими противниками. Когда парламент в 1974 году начал процедуру импичмента, Никсон предпочел сам покинуть президентский пост.

Некоторым другим президентам повезло еще меньше. В результате импичмента лишились своих постов президент Бразилии Фернанду Колор и президент Литвы Роландас Паксас. В 1990-е годы Государственная Дума РФ инициировала процедуру импичмента президента Ельцина, однако не собрала необходимого количества голосов.

В нашей стране институт президента появился в 1990 году, когда М. С. Горбачев ввел должность Президента СССР и сам занял ее. Но с распадом Советского Союза прекратила свое существование и должность его главы. Первые президентские выборы в России прошли 12 июня 1991 года, и победу на них одержал Б. Н. Ельцин. 31 декабря 1999 года он официально объявил о своей досрочной отставке.

Временно исполняющим обязанности, а с мая 2000 года – Президентом РФ стал Владимир Путин (рис. 20), который в 2004 году был переизбран на этот пост. В 2008 году в соответствии с пунктом 3 статьи 81 Конституции Российской Федерации он не мог выставлять свою кандидатуру в третий раз подряд, и на очередных президентских выборах одержал победу Дмитрий Анатольевич Медведев (рис. 21).

Рис. 20. В. Путин

Рис. 21. Д. Медведев

Председатели Правительства России

Крайне сложно сказать, сколько человек за всю историю нашей страны исполняли обязанности председателя российского правительства. Но если считать председателей временных кабинетов министров, их наберется не менее 40 человек. Только до революции эту должность последовательно занимали 26 человек.

Многие историки считают, что правительство как отдельный орган – под названием «Комитет министров» – появилось в России при Александре I. Его возглавил Александр Романович Воронцов (рис. 22), назначенный на должность государственного канцлера. Впрочем, у тогдашнего премьер-министра было весьма немного полномочий. Система разделения властей в Российской империи отсутствовала, и все основные решения принимал император. Роль председателей правительства выросла лишь в начале XX века, когда правительство возглавляли Сергей Юльевич Витте (рис. 23) (с 1903 по 1906 год) и Петр Аркадьевич Столыпин (рис. 24) (с 1906 по 1911 год).

Рис. 22. А. Воронцов

Рис. 23. С. Ю. Витте

Рис. 24. П. А. Столыпин

Когда император почувствовал слабость своей власти, ответственность за это в значительной степени была возложена на кабинет. В 1916 году в России происходило то, что современники назвали «чехардой министров»: за год в должности главы правительства побывали четыре человека – Горемыкин, Штюрмер, Трепов и Голицын. Голицын стал последним председателем царского правительства, а уже через день после его отставки в стране было сформировано временное правительство – под председательством сначала Львова, а потом Керенского.

В октябре 1917 года было сформировано первое Советское правительство. Его возглавил В. И. Ленин (рис. 25). Когда в 1922 году был образован Советский Союз, Россия лишилась самостоятельного правительства, и оно было восстановлено только в 1956 году.

Рис. 25. В. И. Ленин

После образования Российской Федерации на посту главы правительства побывало более десяти человек. Первым из них был сам Ельцин, который в течение первой половины 1992 года совмещал обязанности главы государства и главы исполнительной власти. Дольше всех должность председателя правительства занимал Виктор Черномырдин (рис. 26), исполнявший свои обязанности с 1992 по 1998 год.

Рис. 26. В. Черномырдин

В 1998 году, когда Россия переживала очередной экономический кризис, вновь возникла «чехарда министров». Чуть более чем за год в этой должности побывало пять человек. После отставки Виктора Черномырдина президент Ельцин внес в Государственную Думу кандидатуру Сергея Кириенко. Депутаты отказались дать свое согласие на его назначение; в первую очередь это было связано с молодостью Кириенко, которому было тогда всего 35 лет. Ельцин повторно внес кандидатуру Кириенко; депутаты вновь ответили отказом. Ельцин внес эту же кандидатуру в третий раз. Согласно Конституции, если Государственная Дума трижды отказывается утвердить внесенную президентом кандидатуру, нижняя палата парламента подлежит роспуску. Тогда депутаты все-таки утвердили Кириенко в должности.

Менее чем через полгода ситуация повторилась. Кириенко был отправлен Ельциным в отставку, а в парламент вновь была внесена кандидатура Черномырдина. На этот раз депутаты были более решительны. Они отклонили эту кандидатуру и в первый, и во второй раз, и были готовы сделать это в третий раз, пойдя на роспуск Думы и досрочные выборы. Тогда президент сдался и в третий раз предложил вместо Черномырдина кандидатуру бывшего министра иностранных дел Евгения Примакова, которую депутаты тут же утвердили.

Таким образом, хотя статус главы правительства явно ниже статуса главы государства, вокруг него также могут возникать серьезные политические баталии.

Когда появилась система местного самоуправления?

Система местного самоуправления также появилась в эпоху революций Нового времени. Люди стали восприниматься как субъекты права, а значит, требовали возможности самостоятельно оказывать влияние на власть.

Принято считать, что система местного самоуправления впервые появилась в штатах, которые впоследствии вошли в состав США. При освоении американскими колонистами западных районов действовало правило, согласно которому, если на некой территории насчитывалось 5 тысяч свободного мужского населения дееспособного возраста, соответствующая территория должна была созвать «генеральную ассамблею», чтобы помогать назначенному губернатору управлять делами. Когда население достигало 60 тысяч свободных человек, Конгресс должен был принять территорию в состав США на правах отдельного штата. Именно поэтому в восточной части США существуют очень небольшие по территории штаты. Впоследствии это правило было отменено; ведь если бы оно сохранялось, в составе США сейчас были бы тысячи штатов.

В России система местного самоуправления была создана в 1864 году в результате земской реформы Александра II. В уездах и губерниях создавались земские собрания, членов которых выбирало население и которое решало вопросы о выделении средств на местные нужды – дороги, мосты, школы, больницы. Эксперимент признали удачным, и в 1870 году такие же органы местного самоуправления были созданы в 509 городах России. Так, Московская городская Дума была создана в 1872 году, а возглавлял ее городской голова (сейчас эта должность называется «мэр»). Формально шестигласные думы были созданы в российских городах еще по Жалованной грамоте Екатерины II в 1785 году, но теперь эти органы стали всесословными.

Интересно, что на выборах в органы местного самоуправления в царской России могли голосовать и женщины. Но делали они это не самостоятельно, а передоверяли свой голос отцу, мужу или брату. Конечно, это нельзя считать полноценным избирательным правом, но в Европе в эту эпоху женщины не обладали даже такими возможностями.

 

Литература к уроку

Учебник: Обществознание. Учебник для учащихся 10 класса общеобразовательных учреждений. Базовый уровень. Под ред. Л. Н. Боголюбова. М.: ОАО «Московские учебники», 2008.

 

Текстовые сноски

Импичмент – процедура досрочной отставки парламентом высокопоставленного государственного чиновника (в том числе президента).

Прерогатива – преимущественное право кого-либо на определенные действия.

Ценз – ограничение избирательного права определенным возрастом, полом, имущественным положением.

Фракция – парламентская группа депутатов от одной политической партии или блока партий.

Одномандатные округа – территории, жители которых избирают одного депутата в парламент или другой орган управления.

Референдум – опрос населения по вопросу, имеющему важное государственное значение.